25 ottobre 2016 | by Giovanni Fittante
Migranti: una mozione per regolare il processo di accoglienza

I Senatori Alessandra Bencini e Maurizio Romani hanno co-firmato una mozione per chiedere una più efficace organizzazione del processo di accoglienza e integrazione su tutto il territorio Italiano, nel rispetto degli equilibri locali e delle leggi internazionali umanitarie e di asilo. A seguire il testo integrale della mozione: Il Senato, premesso che: l’articolo 10 della […]

I Senatori Alessandra Bencini e Maurizio Romani hanno co-firmato una mozione per chiedere una più efficace organizzazione del processo di accoglienza e integrazione su tutto il territorio Italiano, nel rispetto degli equilibri locali e delle leggi internazionali umanitarie e di asilo.

A seguire il testo integrale della mozione:

Il Senato,

premesso che:

l’articolo 10 della Costituzione, fondamento del diritto d’asilo riconosce allo  straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, prevedendo che le condizioni disciplinanti la sua permanenza siano stabilite dalla legge;

il comma 1 dell’articolo 21 del Trattato dell’Unione Europea sancisce, tra l’altro, che l’azione dell’UE sul piano internazionale si prefigge di promuovere la democrazia, lo Stato di diritto, l’universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e rispetto della dignità umana;

nel dicembre 2000, a Nizza, è stata ufficialmente proclamata la Carta i diritti fondamentali riconosciuti a livello dell’Unione europea cui, nel dicembre 2009, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, è stato conferito lo stesso effetto giuridico vincolante dei Trattati;

premesso altresì che

l’articolo 67 del Trattato sull’Unione Europea sancisce, quale precipuo obiettivo  dell’Unione, la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali  e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Nel raggiungimento di tale obiettivo l’Unione assicura lo sviluppo di una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equità  nei confronti dei cittadini dei paesi terzi;

il quadro normativo dell’Unione in materia di asilo si impernia sull’articolo 78 del Trattato sull’Unione Europea il quale stabilisce, al paragrafo 1, che l’Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, ispirata ai principi della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967.  Gli articoli 77 del TUE  e l’articolo 79 TUE concernenti rispettivamente l’efficace ed equa gestione dei flussi migratori, con particolare riferimento a cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti, e il contrasto dell’immigrazione illegale e della tratta di esseri umani, contribuiscono a completare l’insieme dei principi che delineano quadro giuridico dell’Unione in materia di immigrazione;

in proposito è bene ricordare che l’art. 80 del TFUE istituzionalizza il principio di solidarietà nelle politiche in materia di controllo alle frontiere, asilo e immigrazione dell’Unione Europea al fine di  garantire la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani;

l’istituzione di un sistema europeo comune d’asilo, che sia improntato al principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri,assume una valenza di primaria importanza, anche sul piano finanziario, nell’ottica dell’istituzione progressiva di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell’Unione;

pertanto, dalla fine degli anni Novanta, l’Unione europea è impegnata nella creazione di un Sistema europeo comune di asilo (CEAS) per garantire un approccio comune degli Stati membri, nonché  elevati standard di protezione per i rifugiati. Nella prima fase di elaborazione del sistema comune, tra il 1999 e il 2005, sono stati adottati diversi provvedimenti legislativi recanti norme minime comuni che costituiscono tuttora la base normativa in materia. Di particolare rilievo in merito è il cosiddetto Regolamento Dublino II (Regolamento n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che ha sostituito la Convenzione di Dublino del 1990) basato sul principio che un solo Stato membro è competente per l’esame di una domanda di asilo e il cui precipuo obiettivo è evitare che i richiedenti asilo siano inviati da un Paese all’altro e, al contempo,  prevenire l’abuso del sistema con la presentazione di domande di asilo multiple da parte di una sola persona;

altrettanto rilevante è il regolamento n. 604/2013 (Dublino III), che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione);

tuttavia, la logica di Dublino è stata concepita in una fase storica  profondamente diversa da quella attuale, sia dal punto di vista della situazione geopolitica internazionale, sia da quello della quantità dei flussi  cui fare fronte;

difatti, entrambi i regolamenti si basano sul presupposto secondo cui in tutta l’area di applicazione del diritto di asilo, dovrebbe esistere un livello di protezione omogeneo. È però evidente che tale presupposto non corrisponde alla realtà dei fatti, poiché  i livelli di protezione e di efficacia dei sistemi di asilo nazionali dei 28 Paesi dell’Unione non sono omogenei;

considerato che:

la disciplina del diritto di asilo, già contenuta nel decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, è stata successivamente regolamentata dal decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 e dal decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, il primo di recepimento della direttiva 2004/83, cosiddetta direttiva “qualifiche”, il secondo della direttiva 2005/85, cosiddetta direttiva “procedure”;

pur mancando un testo unico di coordinamento che raccolga formalmente ed in via organica le norme disciplinanti le condizioni di esercizio del diritto d’asilo, la Giurisprudenza della Corte di Cassazione, con ordinanza n.10686 del 26 giugno 2012, ha stabilito che la disciplina della materia può ritenersi interamente attuata e regolata nei tre istituti dello “ Status di rifugiato”, della “ protezione sussidiaria” e dall’ipotesi del permesso umanitario per casi particolari;

notevoli sono stati gli sforzi attuati ad oggi dall’Italia al fine di superare la logica emergenziale che aveva caratterizzato, negli anni precedenti, la gestione dei flussi di migranti;

a tal fine ha indubbiamente contribuito il recepimento, tramite la legge 154, del 7 ottobre 2014, “Legge di delegazione europea 2013-bis”, approvata in via definitiva al Senato il 17 settembre 2014,  della Direttiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, che modifica e sostituisce la Direttiva 2005/85/CE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento dello status di protezione internazionale, nonché della Direttiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, che modifica e sostituisce la precedente Direttiva 2003/09/CE, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale;

in merito, si ricorda l’accoglimento da parte del Governo di due ordini del giorno, ossia l’ordine del giorno 9/1836-A/10, presentato alla Camera dei Deputati, e G/1519/1/14 presentato al Senato, contenenti alcuni commenti e raccomandazioni formulati  in merito dalla Rappresentanza Regionale per il Sud Europa dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR);

altrettanto rilevante è l’articolo 7 della succitata legge, contenente una delega al Governo per l’adozione, entro  il  20  luglio  2019, di un testo unico delle disposizioni di attuazione della normativa dell’Unione  europea  in  materia  di   protezione internazionale e di protezione ;

buona parte dei contenuti delle direttive sono stati concretamente assorbiti nell’ordinamento nazionale con  l’entrata in vigore, il 30 settembre dello scorso anno, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, che, pur riformando sostanzialmente il sistema di accoglienza presenta numerose criticità, emerse anche nel corso dell’esame presso la 1a Commissione al senato ed evidenziate nel parere presentato nel corso della 294a seduta del 7 luglio 2015;

é bene ricordare che il succitato decreto disciplina esclusivamente l’accoglienza dei richiedenti asilo, tralasciando le misure di accoglienza dei beneficiari di protezione internazionale, che rimangono regolamentate dall’articolo 1-sexies del decreto legge n. 416 del 1989;

non è altresì disciplinata l’attività di soccorso e identificazione degli stranieri che sbarcano o giungono irregolarmente nel territorio, che rimane soggetta al regime previsto dal decreto legge n. 451 del 1995 e dal decreto ministeriale 2 gennaio 1996, n. 233;

come evidenziato dalla circolare del Ministero dell’interno,  protocollo n. 2255, per quel che riguarda i centri di cui all’articolo 9 del decreto legislativo, destinati all’erogazione delle misure di prima accoglienza, è sostanzialmente riproposto il modello finora utilizzato nei Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA);

tenuto conto del fatto che:

la profonda instabilità e i conflitti costanti, caratterizzanti il bacino del Mediterraneo negli ultimi anni, hanno determinato una gravissima crisi umanitaria e un conseguente aumento esponenziale dei flussi di migranti in fuga dalle zone di conflitto diretti verso Grecia e Italia, che hanno messo a dura prova i sistemi di asilo e migrazione di entrambi i paesi;

difatti, secondo i dati dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (Frontex), nel 2014 solo in Italia sono entrati in modo più di 170.000 migranti, pari a un aumento del 277 per cento rispetto al 2013. Si tratta di un flusso notevole riconfermato nel 2015 con l’ingresso di ulteriori 154.000 migranti. Una percentuale significativa del numero totale di migranti irregolari individuati nelle due nazioni era costituita da migranti di nazionalità che, stando ai dati Eurostat, godono di un alto tasso di riconoscimento a livello di Unione;

è bene specificare che, secondo i dati Eurostat, nel 2015 i richiedenti protezione internazionale in Italia sono stati  83540 mentre erano stati 64.625 nel 2014  e 26620 nel 2013 (con un aumento del 30 per cento e del 213 per cento, rispettivamente);

nella riunione del 25 e 26 giugno 2015 il Consiglio europeo ha deciso, fra l’altro,  che l’azione dell’Unione in questo contesto emergenziale dovrebbe vertere su tre aspetti chiave, da portare avanti simultaneamente, ossia: ricollocazione-reinsediamento, rimpatrio-reinserimento, e cooperazione con i paesi di origine e di transito; raggiungendo, inoltre, un accordo sulla ricollocazione temporanea ed eccezionale, per un periodo di due anni, di 40.000 persone in evidente bisogno di protezione internazionale dall’Italia e dalla Grecia in altri Stati membri;

tali principi sono stati recepiti nella Decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio del 14 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia, prevedendo, a tal fine, all’articolo 4, la ricollocazione dall’Italia di 24.000 richiedenti;

questa impostazione è stata ulteriormente confermata con la Decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio del 22 settembre 2015, che all’articolo 4, stabilisce la ricollocazione di ulteriori 120.000 richiedenti dall’Italia e dalla Grecia, portando così il totale di persone da ricollocare a 160.000 unità di cui circa 39.600 dall’Italia;

tuttavia, il sesto rapporto della Commissione Europea al Parlamento europeo e al Consiglio europeo del 28 settembre 2016 ha sostanzialmente evidenziato un fallimento del ricollocamento dei richiedenti asilo fra gli Stati Membri in quanto si giunti dopo un anno circa alla distribuzione di sole 5,651 persone delle quali 1.196 dall’Italia corrispondenti a circa il 3% dell’impegno preso dagli Stati Membri con le 2 decisioni del settembre 2015 già citate;

alla base di tale fallimento vi è una molteplicità di fattori, tra i quali meritano particolare menzione: il numero insufficiente e limitato di impegni formali da parte Stati membri assegnatari di quote dei migranti (Croazia, Ungheria e Slovacchia non hanno reso disponibili posti di ricollocazione), un uso scorretto delle preferenze da parte degli Stati membri, tempi prolungati di risposta alle richieste di ricollocazione, ostacoli inerenti ai controlli di sicurezza, rigetti ingiustificati, mancanza di informazioni prima della partenza da parte dello Stato membro di ricollocazione;

la decisione evidenzia, inoltre, la problematicità della ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale vulnerabili, compresi i minori non accompagnati. Difatti, sebbene le decisioni del Consiglio sulla ricollocazione prevedano il trattamento prioritario dei casi di richiedenti vulnerabili, il numero di minori non accompagnati ricollocati rimane molto limitato;

impegna il Governo a:

  1. rendere più efficienti e concrete le procedure regolanti le domande di protezione internazionale, con particolare attenzione per i seguenti punti:
  2. in attesa di una profonda revisione del cosiddetto “sistema di Dublino”, mirante alla distribuzione dell’impegno in modo uniforme tra gli Stati membri, assicurare la possibilità per i migranti di effettuare giustificati movimenti secondari all’interno del territorio dell’Unione, anche mediante la piena applicazione dell’articolo 17 del regolamento UE n. 604 del 2013;
  3. rafforzare il framework istituzionale relativo alla lotta alla tratta, al fine di aumentare il coordinamento  e assicurare un coinvolgimento più  efficace e concreto di tutti gli organi e le autorità pubbliche che rivestono un ruolo nella lotta e prevenzione della tratta di esseri umani;
  4. assicurare e rafforzare le operazioni di salvataggio nel Mediterraneo, nonché l’impegno dell’Italia nella realizzazione dei cosiddetti “corridoi umanitari” al fine di ridurre il numero di vittime;
  5. promuovere, nelle opportune sedi europee, la piena e concreta applicazione delle citate decisioni vincolanti del Consiglio Europeo 2015/1523 e 2015/1601 del settembre 2015 in particolare per quanto riguarda la redistribuzione dei migranti fra gli Stati Membri;
    1. pieno accoglimento di quanto esposto nel considerando n. 22 della direttiva 2013/32/UE ossia garantire un corretto riconoscimento delle esigenze di protezione internazionale già in primo grado fornendo tempestivamente ai richiedenti informazioni giuridiche e procedurali al fine di comprendere meglio la procedura e aiutarli a rispettare gli obblighi in materia;
    2. assicurare servizi di informazione e assistenza presso tutti i valichi di frontiera, nonché nei luoghi interessati da arrivi massicci di richiedenti protezione, garantendo altresì la possibilità di accesso a detti luoghi da parte dei rappresentanti degli enti di tutela degli stranieri e dei rifugiati e dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR);
    3. garantire uniformità di interpretazione dei criteri per il riconoscimento della protezione internazionale, nonché il rispetto delle garanzie procedurali, attraverso meccanismi di monitoraggio delle condizioni di accoglienza e controllo della qualità del sistema;
    4. incrementare le procedure di reinserimento dei migranti nella società civile;
    5. elaborazione linee guida al fine di garantire un’applicazione omogenea sul territorio nazionale delle disposizioni concernenti l’asilo e la protezione internazionale;
  6. rafforzare i livelli di garanzia per i minori non accompagnati  e per i soggetti portatori di particolari necessità ai sensi degli articoli 21, 22 e 25 della Direttiva 2013/33/UE e dell’articolo 24 della Direttiva 2013/32/UE, garantendo in particolare l’eliminazione dei significativi ritardi nella nomina del tutore per i minori non accompagnati, nonché il fatto che i tutori (o gli assistenti sociali delegati) risultino sovraccarichi della responsabilità di un gran numero di minori;
  7. procedere una celere adozione di un testo unico che rielabori in maniera sistemica tutti gli atti di recepimento della normativa europea in materia di protezione internazionale ed attui una decisiva riforma del sistema dell’asilo e dell’accoglienza, integrando la normativa nazionale con aspetti che non hanno trovato adeguata disciplina nella normativa comunitaria, quali il tema dell’integrazione dei richiedenti;

Firmatari: ORELLANA, ROMANO, MANCONI, ZIN, BATTISTA, LANIECE, FRAVEZZI, BIGNAMI, FATTORINI, ROMANI Maurizio, BENCINI



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